15 anos da LAI e o fortalecimento da cidadania

Em 18 de novembro de 2026, a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) completa 15 anos. Nesse período, o Brasil inverteu a lógica que regia a relação entre Estado e sociedade: a publicidade virou regra, e o sigilo, exceção que precisa ser justificada. O desafio que se abre agora é outro — fazer com que a informação pública não apenas circule, mas mude a vida de quem a pede.

Introdução: o direito que abre caminho para os outros

O acesso à informação é um direito-meio. É por ele que a cidadã confere se a vacina chegou ao posto, se a reforma da escola foi paga e se o concurso seguiu o edital. Sem informação, saúde, educação e controle social ficam no papel.

A Constituição de 1988 já garantia esse direito no art. 5º, XXXIII, no art. 37, § 3º, II, e no art. 216, § 2º. Faltava, porém, uma lei que dissesse como, em quanto tempo e por quem ele seria atendido. A LAI preencheu essa lacuna em 2011 e entrou em vigor em 16 de maio de 2012.

Este artigo faz um balanço desses 15 anos a partir de três olhares — o da instituição pública, o do servidor e, principalmente, o do cidadão. E propõe que o próximo ciclo seja o da Ouvidoria que transforma: aquela que não apenas responde, mas usa o que ouve para corrigir políticas e serviços.

Antes da LAI: do segredo como regra à transparência fiscal

Até o início dos anos 2000, obter uma informação pública dependia, na prática, da boa vontade de quem a guardava. Não havia um procedimento geral para pedir, um prazo para responder nem um caminho claro para recorrer da negativa. Muitas vezes, o cidadão ainda precisava explicar por que queria saber.

A abertura começou pelas contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) obrigou a divulgação de planos, orçamentos e prestações de contas. Em 2004, a CGU lançou o Portal da Transparência do Governo Federal, e em 2009 a LC nº 131 passou a exigir a publicação, em tempo real, de receitas e despesas de todos os entes.

Faltava o passo decisivo: transformar a transparência de dever do Estado em direito exigível pelo cidadão, sobre qualquer informação pública, e não só sobre o dinheiro. Esse passo veio em 18 de novembro de 2011 — no mesmo dia em que foi sancionada a lei que criou a Comissão Nacional da Verdade (Lei nº 12.528/2011). A coincidência diz muito: o direito de saber vale para o orçamento de hoje e para a memória do país.

2011–2026: os marcos de uma conquista

Em 15 anos, a LAI deixou de ser uma lei isolada e passou a ancorar um sistema: ouvidorias com base legal, plataformas únicas, proteção de dados, governo digital, linguagem simples e avaliação externa pelos Tribunais de Contas.

Ano | Marco | O que mudou para o cidadão
2011 | Lei nº 12.527 (LAI), sancionada em 18/11 | Publicidade vira regra e sigilo, exceção; pedir não exige justificativa; resposta em até 20 dias, prorrogáveis por 10
2012 | LAI entra em vigor (16/05) e Decreto nº 7.724 | Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e sistema eletrônico de pedidos no Executivo federal
2017 | Lei nº 13.460, Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos | Ouvidorias ganham base legal, carta de serviços, conselhos de usuários e relatório anual de gestão
2018 | Decreto nº 9.492 e LGPD (Lei nº 13.709) | Sistema de Ouvidoria do Executivo federal; proteção de dados pessoais entra na equação
2020 | Fala.BR unifica e-SIC e e-Ouv (31/08); STF suspende a MP 928 na ADI 6351 | Uma só porta para pedir informação e reclamar; a LAI se mantém de pé mesmo na pandemia
2021 | Lei nº 14.129 (Governo Digital); Executivo federal passa de 1 milhão de pedidos | Dados abertos e serviços digitais como dever; a LAI vira hábito
2022 | Primeiro ciclo do Programa Nacional de Transparência Pública (PNTP) | Tribunais de Contas passam a avaliar portais em todo o país com critérios comuns
2023 | Decreto nº 11.529 (Sitai) e revisão de negativas baseadas no art. 31 | Integridade, transparência e acesso à informação num só sistema federal
2025 | Lei nº 15.263 (Linguagem Simples); Atricon aprova o MMDI-TC | Clareza vira dever legal; o controle externo passa a medir impacto, não só estrutura
2026 | 15 anos da LAI (18/11) | O desafio deixa de ser responder e passa a ser transformar

Tabela 1 · Marcos legais e institucionais, 2011–2026

Balanço: o que mudou em 15 anos, sob três olhares

O saldo é positivo, mas desigual. A lei se consolidou no governo federal e nos órgãos de controle, avança nos estados e ainda patina em parte dos municípios e das câmaras municipais.

A instituição pública: da obrigação à rotina

No Executivo federal, a LAI virou rotina administrativa. Em dez anos, foram 1.079.829 pedidos, com 99,6% respondidos e tempo médio de 15 dias — dentro do prazo legal de 20.

Na transparência ativa, o retrato nacional vem do Programa Nacional de Transparência Pública, conduzido pelos Tribunais de Contas sob coordenação da Atricon. O índice médio caiu em 2023, quando os critérios ficaram mais rígidos, e voltou a subir nos dois ciclos seguintes.

Ciclo do PNTP | Índice médio nacional | Portais certificados (Diamante, Ouro ou Prata)
2022 | 67,55% | 1.372
2023 (critérios mais rígidos) | 58,11% | 1.318
2024 | 63,94% | 1.831
2025 | 66,6% | 2.911

Tabela 2 · Resultados do PNTP por ciclo. Fontes: Atricon/Estadão, Cartilha PNTP 2025, TCU, TCESP e Movimento Econômico.

Os números escondem desníveis importantes. Em 2023, os portais dos Tribunais de Contas tiveram índice médio de 90,42%, enquanto as câmaras municipais ficaram em 55,53%. Saúde, justamente a área que mais afeta o dia a dia, teve apenas 29,8% de informações disponíveis.

O servidor: de guardião do segredo a gestor da informação

Antes da LAI, negar era o caminho mais seguro para o servidor. Com a lei, recusar informação sem fundamento passou a ser conduta ilícita (art. 32), e o servidor deixou de ser dono do dado para se tornar seu gestor.

A transição não foi simples. Em balanço de 2018, a CGU reverteu 64% das negativas que analisou no mérito — sinal de que muita recusa na ponta vinha de insegurança, e não de má-fé.

A LGPD trouxe uma nova dúvida: posso entregar um documento que tem dados pessoais? A orientação da CGU é clara: o fundamento "informação pessoal" não pode ser usado de forma genérica, e o caminho é tarjar o dado e entregar o restante. Capacitação, protocolos claros e respaldo institucional são o que dá ao servidor segurança para dizer sim.

O cidadão: de quem pede favor a quem exerce um direito

Para o cidadão, a mudança foi de natureza. Qualquer pessoa pode pedir, sem justificar e sem pagar, e tem prazo, resposta fundamentada e recurso. No Executivo federal, 95,5% dos pedidos partem de pessoas físicas, e já em 2018 eles vinham de 5.112 municípios, 91% do país.

Mas o direito ainda não é igualmente apropriado. Relatórios recentes, como o do TRE-RJ de 2025, mostram predomínio de usuários com ensino superior e pós-graduação. E até quem domina a ferramenta enfrenta obstáculos: em 2019, 89% dos jornalistas ouvidos pela Abraji relataram problemas com pedidos ao governo federal.

O desafio, portanto, não é mais criar o direito. É levá-lo a quem mais precisa dele — e é aí que a Ouvidoria entra.

Da Ouvidoria que ouve e responde à Ouvidoria que transforma

A Ouvidoria que transforma é a que fecha o ciclo: ouve, responde, resolve o caso e usa o conjunto dos casos para corrigir o serviço e a política pública. Não se trata de uma missão nova, e sim de cumprir por inteiro o que a lei já prevê.

A Lei nº 13.460/2017 atribui às ouvidorias acompanhar a prestação dos serviços e propor aperfeiçoamentos (art. 13). Exige um relatório anual que aponte falhas e sugira melhorias, levado à autoridade máxima (arts. 14 e 15). E prevê conselhos de usuários e avaliação continuada dos serviços (arts. 18 a 24).

Na prática, as ouvidorias brasileiras estão em estágios diferentes de um mesmo caminho:

Estágio | Pergunta que a Ouvidoria responde | O que o cidadão recebe | Como se mede
1. Ouve | O canal está aberto? | Um lugar para falar | Volume de manifestações e canais disponíveis
2. Responde | A resposta chegou no prazo? | Uma resposta formal e fundamentada | Cumprimento de prazo (20 dias na LAI; 30 na Lei 13.460)
3. Resolve | O problema foi de fato solucionado? | A solução do seu caso | Resolutividade real e satisfação do usuário
4. Transforma | O mesmo problema deixou de acontecer com outras pessoas? | Um serviço melhor para todos | Recomendações implementadas e mudanças comprovadas nos serviços

Tabela 3 · Os quatro estágios da Ouvidoria

O salto do estágio 2 para o 4 depende de algumas mudanças concretas:

1. Do caso ao padrão. Classificar manifestações por serviço e causa, e não só por tipo, para enxergar o que se repete.

2. Toda pergunta repetida é uma página que falta no portal. Integrar o SIC à Ouvidoria e transformar pedidos recorrentes em transparência ativa, como manda o art. 8º da LAI.

3. Relatório de gestão como peça de governança. Cada recomendação com responsável, prazo e monitoramento, discutida com a alta administração.

4. Devolutiva pública. Mostrar ao cidadão o que mudou por causa do que ele disse: "você falou, nós mudamos".

5. Participação estruturada. Conselhos de usuários e pesquisas de avaliação que alimentam decisões, e não apenas relatórios.

6. Resposta que se entende. Aplicar a Política Nacional de Linguagem Simples a cada resposta, porque informação incompreensível é informação negada.

As duas primeiras etapas garantem o direito; as quatro seguintes são as que mudam o serviço. A devolutiva fecha o ciclo e traz o cidadão de volta, com mais confiança para falar.

Vista assim, a Ouvidoria deixa de ser um balcão de reclamações e passa a ser uma unidade de inteligência da instituição, com o cidadão como fonte de dados qualificada.

Os novos desafios para a garantia do direito de saber

Os próximos anos serão decididos menos pela existência de regras e mais pela qualidade da informação entregue e pela confiança do cidadão no canal. Seis frentes concentram o desafio.

1. Proteger dados sem esconder o Estado. LAI e LGPD se complementam: uma garante o acesso, a outra protege a pessoa. O ponto de tensão é o art. 31 da LAI, cujo uso amplo para negar pedidos foi questionado em mais de um governo: em 2023, a CGU revisou 168 casos emblemáticos de negativas e, em 2024, passou a estudar a reforma do artigo. O caminho técnico já é conhecido: teste de interesse público, prazos proporcionais e tarja do dado pessoal em vez de negativa integral.

2. Inteligência artificial com supervisão humana. Em 2025, o Fala.BR registrou quase 1,7 milhão de manifestações de ouvidoria, e desde abril de 2026 usa IA para classificar demandas e simplificar o registro. A tecnologia ajuda a enxergar padrões em escala, mas traz riscos: classificação errada que arquiva uma denúncia, resposta padronizada que não responde, decisão que ninguém sabe explicar. A regra deve ser simples: a máquina ajuda a ouvir, mas a resposta e a decisão continuam humanas, fundamentadas e auditáveis.

3. Da informação publicada à informação compreendida. Um dado em juridiquês ou numa planilha sem contexto foi entregue no papel, mas negado na prática. A Lei nº 15.263/2025 tornou a linguagem simples dever de todos os Poderes e entes, inclusive com acessibilidade para pessoas com deficiência. O próximo passo da avaliação de transparência é medir não só se a informação existe, mas se ela pode ser entendida e reutilizada.

4. Reduzir o desnível entre entes e Poderes. Enquanto Tribunais de Contas e Judiciário colecionam selos, câmaras municipais e pequenos municípios ainda lutam com o básico. Equipes reduzidas, rotatividade e falta de sistema são problemas que pedem cooperação: plataformas compartilhadas, modelos de normas e orientação próxima dos órgãos de controle.

5. Não deixar ninguém do lado de fora da porta digital. A maioria dos usuários do Fala.BR acessa pelo celular, o que é um avanço. Mas quem não tem conexão, letramento digital ou documento ativo precisa de canais presenciais e telefônicos, de atendimento assistido e de respostas que cheguem também fora da tela.

6. Proteger quem fala. A Ouvidoria só transforma se o cidadão confiar nela. Isso exige preservar a identidade de quem denuncia, tratar o relato com sigilo e nunca transformar a manifestação em risco para o manifestante.

O papel dos Tribunais de Contas: induzir, avaliar e dar o exemplo

Os Tribunais de Contas se tornaram, nos últimos anos, o principal motor de indução da transparência no país. Fazem isso por três caminhos: avaliam os jurisdicionados, orientam quem está atrás e submetem a si mesmos ao mesmo padrão.

Avaliar em escala. Desde 2022, o PNTP aplica critérios comuns a portais de todos os Poderes e esferas. Em 2025, foram mais de 10 mil portais avaliados e 2.911 certificados — 997 Diamante, 1.082 Ouro e 832 Prata. O efeito indutor é visível: o Poder Executivo do Espírito Santo, por exemplo, saiu do Selo Prata em 2023 (78,27%) para o Diamante em 2024 (98,35%).

Fiscalizar a Ouvidoria, não só o portal. O Instituto Rui Barbosa, em nota técnica de 2023, orientou os Tribunais a verificar o cumprimento da Lei nº 13.460 pelos jurisdicionados: ouvidorias instaladas, carta de serviços, avaliação continuada e conselhos de usuários. A próxima fronteira é avaliar também a transparência passiva — a qualidade, a clareza e a utilidade das respostas que o cidadão efetivamente recebe.

Dar o exemplo. Os próprios Tribunais são avaliados pelo Marco de Medição de Desempenho da Atricon, que inclui indicadores de transparência e ouvidoria. Em setembro de 2025, a Atricon aprovou sua reestruturação para o MMDI-TC — Marco de Medição de Desempenho e Impacto —, que coloca no centro o impacto das ações de controle, e não apenas estrutura e produtos.

A mudança do MMD-TC para o MMDI-TC espelha a tese deste artigo. Assim como o controle externo passa a ser medido pelo impacto que gera na sociedade, a Ouvidoria precisa ser medida pelo que muda na vida do cidadão, e não pelo número de respostas que emite.

Considerações finais: da pergunta "vai responder?" à pergunta "o que mudou?"

Em 2011, a pergunta que se fazia era se o Estado responderia. Quinze anos depois, a resposta é sim — com prazo, recurso, plataforma e avaliação externa. A pergunta que se impõe agora é outra: a resposta mudou alguma coisa na vida de quem perguntou?

A Ouvidoria está no centro dessa virada porque é o único lugar da instituição onde o cidadão fala com as próprias palavras sobre o serviço que recebe. Tratar essa escuta como dado estratégico, e não como protocolo, é o que separa a Ouvidoria que responde da Ouvidoria que transforma.

Para o próximo ciclo, a agenda se divide entre os três atores deste balanço:

• Instituição pública: tratar o relatório da Ouvidoria como insumo de gestão, publicar proativamente o que é perguntado com frequência e medir o impacto das recomendações implementadas.
• Servidor: receber capacitação contínua em LAI, LGPD e linguagem simples, com protocolos claros e respaldo institucional para decidir pela abertura.
• Cidadão: encontrar canais acessíveis dentro e fora da internet, respostas que consiga entender e uma devolutiva que mostre o que sua manifestação mudou.

O direito de saber começou como uma promessa da Constituição e virou rotina com a LAI. O desafio dos próximos anos é fazer dele uma ferramenta de transformação — para que cada pergunta feita ao Estado deixe o serviço público um pouco melhor do que estava.

Referências

Legislação

• Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 — Lei de Acesso à Informação
• Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012
• Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017 — Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos
• Decreto nº 9.492, de 5 de setembro de 2018
• Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 — LGPD
• Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021 — Governo Digital
• Decreto nº 11.529, de 16 de maio de 2023 — Sitai
• Lei nº 15.263, de 14 de novembro de 2025 — Política Nacional de Linguagem Simples

Dados, relatórios e notícias

• CGU — Fala.BR: orientações aos cidadãos
• CGU — Relatório de Gestão 2025
• CGU — Balanço dos seis anos da LAI no governo federal (2018)
• Correio Braziliense — Em 10 anos, LAI contabiliza 1 milhão de pedidos (2021)
• Poder360 — Governo atinge 1 milhão de pedidos de acesso à informação (2021)
• Atricon/Estadão — Índice de transparência dos portais caiu em 2023 (2024)
• TCE-SP — Cartilha do Programa Nacional de Transparência Pública 2025
• TCU — Selo Diamante e resultados do PNTP 2024
• TCE-SP — Selo Diamante e resultados do PNTP 2025
• Movimento Econômico — Portais certificados no PNTP 2025 (2026)
• Governo do Espírito Santo — Selo Diamante no PNTP 2024
• TCE-SC — Atricon aprova reestruturação do MMD-TC para o MMDI-TC (2025)
• IRB — Nota Técnica nº 001/2023 sobre a aplicação da Lei nº 13.460 (via TCE-RN)
• TRE-RJ — Relatório Anual da LAI, exercício 2025
• Diário do Nordeste — CGU revisa decisões de sigilo (2023)
• Metrópoles — CGU estuda reforma do art. 31 da LAI (2024)
• OAB — STF referenda liminar na ADI 6351 (2020)
• TVT News — Fala.BR passa a usar inteligência artificial (2026)
• Agência Brasil, via O Cafezinho — Fala.BR com IA e uso por dispositivos móveis (2026)